记者 王珍
8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（简称"《意见》"）重磅发布，作为7月中央城市工作会议后的首个配套文件，明确提出"支持老旧住房自主更新、原拆原建"重要举措，此举将深刻影响居民生活品质、房企转型路径及城市发展格局。
中国人民大学经济学院教授刘守英在接受界面新闻专访时指出，当前中国城市化正经历历史性转折，从规模扩张转向存量提质的内涵式发展新阶段。"城市更新作为内涵式发展的核心抓手，其本质是通过空间资源优化配置实现可持续发展，而老旧小区改造正是这场城市变革的主阵地。"
"土地增值收益始终是城市化进程的核心动力，城市更新同样依赖土地价值提升形成的资金循环。"刘守英强调，多数老旧小区占据城市核心区位，潜藏巨大价值提升空间，通过科学改造激活土地价值功能，是实现城市有机更新的关键路径。
他进一步分析，推进老旧住房自主更新需破解三大核心命题：产权关系明晰化、资金来源市场化、服务内涵品质化。
"改造资金应源于土地与房屋的价值增值。中央文件明确'自主更新、原拆原建'模式，正是要改变传统'等靠要'思维，让居民通过提升居住质量实现资产增值，形成良性发展闭环。"
刘守英以业态创新为例说明增值路径："在改造中可适度增加经营性空间，如社区咖啡馆、便民商业网点等配套设施。这些业态升级产生的收益增量，必须建立居民共享机制，这是自拆自建模式中实现利益平衡的重要创新。"
他特别强调土地利益分配制度的基石作用："城市更新必须确立原住民的主体地位——他们既是改造参与者，更是增值收益的合法享有者。只有让居民在居住条件改善的同时获得切实经济回报，城市更新才能获得持续推进的内生动力。"
谈及"十五五"时期城市发展战略，刘守英指出风险防范是首要任务。"当前存量住宅去化、闲置土地盘活等现实问题，需要在'十五五'期间构建系统性解决方案。"
以土地结构优化为例，他分析道："过去城市用地存在'重生产、轻生活'的结构性失衡，工业用地占比过高而民生用地不足。'十五五'期间必须通过用地结构调整，优化工业、住宅、市政及生活空间的科学配比。"
与此同时，土地市场化改革需进一步深化。"存量土地将成为'十五五'供地主力，其结构调整应主要依靠市场机制而非行政手段。城市内涵提升带来的土地价值重估，为推进土地市场化改革创造了历史机遇。"
以下是界面新闻整理的采访实录
界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一政策提出的宏观背景是什么，与当前我国城镇化进程以及城市发展阶段有何关联？
刘守英：这份文件是中央城市工作会议精神的具体落实，标志着中国城市发展进入战略转型期。2012年以来的两次城市工作会议，清晰勾勒出从高速扩张向高质量发展的转型路径。
过去的城市化呈现三大特征：速度领先全球的城镇化率提升、大规模空间扩张、人口快速集聚。而当前中央作出的"城市化进入稳定发展期"判断，意味着发展逻辑将发生根本转变——速度放缓成为必然，内涵提升成为核心，外延扩张模式难以为继。
这种转型带来三重变革：一是城市发展方式从"外延扩张"转向"内涵提升"，要求改变过去依赖土地资本化的粗放模式；二是空间结构从"生产导向"转向"生活导向"，需要构建更友好的城市空间体系；三是发展动力从"土地+房产"双轮驱动转向"质量+服务"价值创造，重构城市可持续发展的资金平衡机制。
过去通过征地卖地、房地产开发支撑城市化的模式已不可持续，未来需要依靠高质量的房地产行业转型来推动城市发展。在这一背景下，城市更新作为内涵式发展的核心抓手，其主战场必然落在承载大量民生需求的老旧小区。
值得注意的是，土地增值仍是城市更新的关键支撑。老旧小区的核心价值在于其不可复制的区位优势，通过功能提升和业态创新激活土地价值，同时弥补历史欠账的公共服务投入，才能实现居住品质与资产价值的双重提升。
界面新闻：《意见》提出，"因城施策增强城市发展动力"。说到"因城施策"，有些城市比如在上海，大部分老旧小区的住房面积非常小，并不能满足人民群众美好的住宅愿望，在原拆原建的过程中，能不能突破一下面积方面的限制？
刘守英：黄金地段的老旧小区普遍存在"区位价值高而居住品质低"的矛盾，破解这一困局必须通过容积率优化实现空间价值重构。
以容积率仅为2.0的中心区小区为例，通过业态混合与空间重构，完全可以在保障居住功能的同时，植入商业服务设施。比如底层设置社区便民商业，上层优化居住空间，形成"居住+服务"的复合业态，这正是自拆自建模式下空间价值提升的典型路径。
成功改造需要把握三个关键点：首先要将老旧小区纳入城市整体空间规划，避免成为孤岛式的"城市村落"，通过城市功能定位提升区域价值；其次要科学拓展经营空间，如增设社区咖啡馆、便民服务站等经营性设施，其收益应建立居民共享机制；最后要注重环境品质提升，上海徐家汇某小区改造案例就很典型，通过引入数字经济、文化创意等新业态，实现了从破败厂区到活力社区的华丽转身。
界面新闻：在推进老旧住房自主更新、原拆原建时，主要会遇到哪些问题？如何应对？
刘守英：首要难题是产权关系梳理。历史遗留的产权模糊问题直接制约价值提升，必须通过产权明晰化奠定利益分配基础。
其次是资金平衡机制构建。中央文件明确"自主更新"导向，就是要摒弃"等靠要"思维，充分运用价值增值原理——通过提升居住品质和服务内涵实现资产增值，形成"改造-增值-收益"的良性循环。
这里需要警惕过去拆迁中出现的利益分配失衡问题。城市更新必须确立"原住民利益优先"原则，让居民在居住条件改善的同时，公平分享土地增值收益，这是激发改造积极性的制度保障。
最后是服务内涵提升。通过空间结构优化和业态创新，从根本上提升老旧小区的宜居性和价值含量。
界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，会不会对本已疲弱的房地产市场产生不利影响？房企有什么机会吗？
刘守英：城市更新是渐进式过程，不会形成大规模集中供应冲击市场。当前房地产市场的核心问题在于回归价值本源——区位优势、真实需求和品质保障共同决定市场走向。
城市更新将加剧房地产市场的分化态势：缺乏区位优势、服务配套不足的区域面临调整压力，而品质优良、功能完善的核心区域将展现更强韧性。
对房企而言，这既是挑战更是转型契机。过去"拿地-融资-销售"的简单盈利模式已走到尽头，未来行业将呈现高度分化：能够深度参与城市更新的房企，通过提升产品品质和区域运营能力实现资金平衡，将获得更持久的发展动能；另一重要转型方向是从"开发销售"转向"运营服务"，在租赁管理、社区服务等领域开辟新蓝海。
界面新闻：展望"十五五"时期，在推动城市更新、促进房地产行业健康发展方面，还有哪些增量措施可以期待？
刘守英：风险防范将是"十五五"城市发展的重中之重，存量资产盘活、土地市场优化等问题需要系统性解决方案。
土地结构调整是核心抓手，要通过科学配比工业、住宅、市政及生活空间用地，构建符合高质量发展要求的空间格局。
土地市场化改革迎来关键窗口期。存量土地配置应更多依靠市场机制，减少行政干预。城市品质提升带来的土地价值重估，为深化市场化改革创造了有利条件。
与以往依赖规模扩张和土地资本化不同，本轮城市更新的价值增长点在于结构优化和内涵提升。通过科学的城市更新实现土地价值增值，既可反哺城市公共建设，也能让市民共享发展红利，这种增值收益分配机制的创新将是政策突破的关键领域。
界面新闻：在城市化进入到高质量发展阶段时，城乡如何更好融合？
刘守英：城乡融合需要构建新型空间形态，既要优化城市内部空间，更要打造城乡连续体，这将成为未来发展的重要增长极。同时，农民市民化质量是衡量城市高质量发展的核心指标。
城乡融合发展应置于都市圈框架下统筹规划，构建"特大城市-县城-乡村"协同发展体系。当前部分都市圈存在县域经济衰退、城乡联动不足等问题，需要通过基础设施互联互通、公共服务均等化、产业布局协同化等措施，激活城乡要素流动。
农民工市民化是另一项核心任务。数亿进城农民工的子女教育、公共服务、住房保障等权益保障，直接关系城市发展质量，需要在"十五五"期间构建系统性政策支持体系，推动城市向更有序、更包容的方向发展。