中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见
（2025年5月24日）
碳市场作为利用市场机制应对气候变化、促进经济社会绿色转型的核心政策工具，我国已构建起重点排放单位强制减排与社会自主减排并行的双市场体系。为打造更高效、更具活力和国际影响力的全国碳市场，经党中央、国务院批准，现发布以下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的二十大及二十届二中、三中全会部署，深入践行习近平经济思想与习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，统筹绿色低碳转型与经济发展需求，构建"有效市场+有为政府"协同机制。明确碳市场作为温室气体排放控制核心工具定位，加速建设全国统一碳市场，分阶段拓展覆盖范围与参与主体，营造公平透明市场环境，实现碳排放资源最优配置，驱动传统产业升级与新质生产力培育，为碳达峰碳中和与美丽中国建设提供坚实支撑。
发展目标设定为：2027年前实现全国碳市场工业领域主要排放行业全覆盖，自愿减排市场完成重点领域布局；2030年全面建成配额总量控制与多元分配相结合的碳排放权市场，形成规则统一、参与广泛的自愿减排交易体系，建立减排成效显著、定价机制完善的全国碳定价系统。
二、加快建设全国碳排放权交易市场
（一）拓展市场覆盖维度。依据行业发展阶段、减排贡献度、数据质量水平及排放特征，分批次扩大碳市场覆盖行业与气体种类，构建全行业减排约束机制。
（二）优化配额管理体系。建立透明可预期的配额管理制度，保持政策连续性与稳定性。结合经济社会发展规划、行业转型成本等要素，制定中长期配额控制目标。根据国家双控要求，平衡能源安全与产业链保障，科学设定配额总量，推动管控模式从强度控制向总量控制过渡。2027年前优先对排放总量稳定行业实施总量管控，稳步推进配额有偿分配机制，逐步提高有偿比例。建立配额储备调节机制，优化市场供需结构，合理设定CCER抵销清缴比例，增强市场流动性。
（三）规范试点市场发展。统筹推进全国市场与地方试点协同发展，现有试点需规范运行并服务区域转型。鼓励试点地区在行业扩容、机制创新、碳金融发展等领域先行先试，建立定期评估与退出机制，不再新增地方碳交易平台。
三、积极发展全国温室气体自愿减排交易市场
（四）完善自愿减排市场架构。构建科学的方法学体系，重点开发可持续发展效益突出、生态社会价值兼具的领域方法学。强化项目开发、审定、实施、核查全流程监管，压实市场主体诚信责任，建立全国统一的减排资源管理机制，规范各类自愿减排交易行为。
（五）拓宽减排量应用场景。推动党政机关、企事业单位及社会组织在供应链管理、大型活动碳中和、社会责任履行中积极应用核证减排量，发挥公共机构示范作用。优化抵销规则体系，提升国际认可度，服务企业国际履约与产品碳中和需求。
四、着力提升碳市场活力
（六）创新交易产品体系。审慎发展碳金融产品与服务，建立碳质押、回购等配套制度，规范金融活动开展。依托全国碳市场完善定价机制，发挥价格发现功能，为绿色金融提供有效定价信号。
（七）扩大市场参与主体。支持金融机构合规开展碳质押融资，有序引入符合条件的金融机构参与交易，逐步放开非履约主体与自然人进入自愿减排市场，构建多元化参与格局。
（八）强化市场风险防控。规范政策信息披露机制，建立价格监测与风险预警体系，严厉打击操纵市场等违法行为。完善履约风险管理，加强碳金融活动监管，守住系统性风险底线。
五、全面加强碳市场能力建设
（九）健全管理支撑体系。构建权责清晰、运行高效的碳市场管理架构，建设全链条数字化管理系统，强化注册登记、交易系统功能，保障数据安全与服务效能。
（十）强化排放核算管理。完善企业排放报告制度，修订重点行业核算指南并推动国标转化。实施分类核算管理，优化排放因子法体系，探索自动监测核算模式。加强计量器具管理与月度数据存证，提升核算精度。
（十一）规范核查工作流程。制定行业核查技术规范，明确核查要点与流程，推动第三方机构遵循客观公正原则开展核查。对数据质量优良企业实施简化核查程序，提升监管效率。
（十二）构建数据质量防线。压实企业数据主体责任，建立内部质量管理制度。运用大数据、区块链等技术强化监管，严厉查处数据造假行为，构建"企业自审+部门联查+技术监管"三维防控体系。
（十三）加强服务机构监管。实施核查机构资质认证管理，建立准入退出机制。培育国际化技术服务机构，加强行业自律，构建"监管+自律"双轨管理模式，促进第三方服务市场健康发展。
（十四）完善信息披露机制。建立重点排放单位、交易机构、金融机构等信息公开制度，实施碳排放、履约、交易数据共享，强化信用监管体系建设.
六加强组织实施保障
(十五)强化统筹协调。在党中央统一领导下，建立跨部门协同机制，地方党委政府需落实主体责任强化政策支持与监管执法生态环境部牵头做好统筹实施与成效评估确保政策落地见效
(十六)完善法治保障。推进碳市场专项立法研究，健全行政执法与刑事司法衔接机制加大违法犯罪打击力度优化裁判规则体系加强与绿电绿证机制协同降低制度性交易成本提升市场运行效率
(十七深化国际合作)积极参与全球碳市场规则制定推动《巴黎协定》实施加强国际技术标准互认培育国际化服务机构讲好中国碳市场故事提升全球治理话语权